로버트 모지스는 단 한 번도 선거에서 이긴 적이 없지만, 약 40년 동안 뉴욕시와 뉴욕주의 도로, 다리, 공원, 해변, 주택 건설을 지휘했다. 카로의 책이 답하려는 질문은 이것이다. 그는 어떻게 그럴 수 있었는가?
책의 중심 논지는 모지스가 선거가 필요 없고 민주적 감독을 별로 받지 않는 조직인 '공공 기관(public authority)'을 영리하게 활용해, 선출된 시장과 주지사보다 더 많은 권력을 쌓았다는 것이다. 한때 그는 여러 직책을 동시에 맡아 막대한 자금과 건설 결정을 통제했다.