羅伯特・摩西斯 (Robert Moses) 從來沒有贏過任何一場選舉，卻在大約四十年間，主導了紐約市與紐約州的道路、橋樑、公園、海灘和住宅建設。卡羅這本書要回答的問題是：他是怎麼做到的？

本書的核心論點是，摩西斯巧妙地利用「公共管理機構」這種不需要選舉、也不太受民主監督的組織，累積了超過民選市長和州長的權力。他一度同時擔任許多個職位，掌握大量的資金和建設決定權。

摩西斯出身富裕家庭，在耶魯大學和牛津大學受教育，年輕時是一位充滿理想的文官制度改革者，希望讓政府用人更公平、更有效率。

他在州長艾爾・史密斯手下工作，展現出驚人的才幹，也因推動改革而受到尊敬。但卡羅記錄了他如何一步步轉變：從一個想要改變制度的理想主義者，變成一個深諳權力運作、不擇手段達成目標的政治操盤手。

1930 年代，摩西斯以公園與大型公共建設的推手聞名。他打造了長島的瓊斯海灘，讓紐約市民有了壯觀的公共海灘，也興建了許多景觀優美的公園道路。

這些建設在當時廣受好評，也替他累積了巨大的聲望和政治資本。然而卡羅也指出，這些建設的設計，處處反映了以汽車為中心的思維。

另一位評論者整理了摩西斯驚人的建設成果：1920 年代興建了十三座長島州立公園；到 1940 年，紐約的遊樂場從一百一十九座增加到兩百五十五座；1930 年代新增約五千英畝公園用地，之後又增加一萬英畝；興建了十座奧運規格的游泳池；在大都會區修築了約六百英里的公園道路和高速公路，成為後來美國州際公路系統的範本。

書中最具爭議的指控之一，是長島公園道路上的天橋。卡羅寫道，摩西斯刻意把天橋蓋得很低，讓公車無法通過，藉此阻止依賴公車的低收入和非白人市民前往海灘與公園。

這個說法後來引起學術界的辯論。有社會學家認為摩西斯只是依照當時的標準做法；但也有城市規劃學者實際測量後發現，摩西斯的公園道路天橋確實比其他類似道路低得多。歷史學家肯尼斯・傑克森也質疑這個說法，以及書中另一項指控：摩西斯故意讓市立游泳池的水很冷，以嚇阻黑人前往。

摩西斯權力的核心，是三區大橋管理局等公共機構。這些機構可以收取過橋費、發行債券，資金源源不絕，又不必經過市議會或選民的同意。

他用這些資金興建一個又一個新的建設，再用新建設帶來的收入發行更多債券。這讓他成為一台自我增長的權力機器，政治人物需要他的工程來創造政績，也因此越來越難以挑戰他。

評論者認為，卡羅最重要的貢獻，就是看出摩西斯透過三區大橋管理局，創造了一個隱藏在民主監督之外、卻比民選官員更有力量的「第四權」政府部門，並把這套行政機器如何運作解釋得清清楚楚。

書中最令人心痛的章節，是跨布朗克斯高速公路的興建。這條高速公路穿過布朗克斯的東崔蒙特社區，迫使數千名居民搬離家園，原本緊密的工人階級社區因此被切開、瓦解。

卡羅親自訪談了許多被迫搬遷的居民，記錄他們的故事。他指出，在摩西斯的整個職涯中，大約有五十萬人因為他的工程而被迫搬遷，林肯中心等大型開發案也伴隨著大規模的社區遷移。

卡羅認為，摩西斯最深遠的影響之一，是他一貫地優先興建汽車專用的道路，而忽視、甚至阻擋大眾運輸的發展。

這種選擇塑造了紐約幾十年的發展模式：道路越蓋越多，車流也越來越多，交通卻沒有因此改善，而依賴大眾運輸的市民則被忽略。這對城市的交通和社區凝聚力，都帶來長遠的影響。

摩西斯的權力最後在 1968 年畫下句點。州長尼爾森・洛克斐勒成功挑戰他的權威，把他對三區大橋管理局的控制權拿走。

此時的摩西斯，已經累積了一個未經選舉的官員前所未有的影響力。他的故事，成為理解都市開發、土地使用和公共權力的經典案例。

本書的寫作過程本身就是一個傳奇。卡羅原本以為九個月就能寫完，最後卻花了七年。原稿長達約一百零五萬字，編輯羅伯特・戈特利布堅持要刪減，提醒他讀者只會忍受一本摩西斯的傳記。卡羅花了好幾個月，把它刪到大約七十萬字。

五十年來，卡羅一直不願意推出電子書版本，直到 2024 年才同意。紐約歷史學會也在 2024 年為這本書的五十週年舉辦了特展。

摩西斯本人痛斥這本書充滿錯誤、沒有根據的指控和惡毒的人身攻擊。歷史學家傑克森則一方面稱這本書是「不可思議的成就」，一方面也說它「有一千個錯誤」。2007 年出版的《摩西斯與現代城市》等書，則提出修正主義的觀點。

經濟學家傑森・巴爾甚至質疑副標題「紐約的沒落」：他認為紐約在後工業時代的表現其實優於其他城市，部分正要歸功於摩西斯的基礎建設遠見；他也批評本書對摩西斯的描寫過於簡化，助長了後來「不要蓋在我家後院」的反開發風氣。

這位評論者也認為，紐約在 1970 年代的困境，主要來自無能的市長、冗員過多的工會和適得其反的福利制度，而不是摩西斯的建設。他翻閱卡羅的檔案筆記後認為，低矮天橋的主要目的，可能是執行「只限小客車」的規定、擋住商用車輛，而不是刻意排除黑人；不過他也承認，摩西斯的某些決定確實帶有種族歧視。他同意卡羅對大眾運輸的批評：從不開車的摩西斯，無法理解整合大眾運輸的必要。

儘管有爭議，《權力掮客》至今仍影響深遠。現代圖書館將它列為二十世紀最重要的百本非虛構書籍之一。歐巴馬總統說，他二十二歲時讀了這本書，深深影響了他對政治的理解。新聞學院也常推薦它作為調查報導的範本。

對關心房地產與城市的人來說，這本書最大的價值，是讓人看見：一條路、一座橋、一片住宅蓋在哪裡、蓋給誰用，背後往往是權力的分配。