罗伯特・摩西斯 (Robert Moses) 从来没有赢过任何一场选举，却在大约四十年间，主导了纽约市与纽约州的道路、桥梁、公园、海滩和住宅建设。卡罗这本书要回答的问题是：他是怎么做到的？

本书的核心论点是，摩西斯巧妙地利用「公共管理机构」这种不需要选举、也不太受民主监督的组织，累积了超过民选市长和州长的权力。他一度同时担任许多个职位，掌握大量的资金和建设决定权。

摩西斯出身富裕家庭，在耶鲁大学和牛津大学受教育，年轻时是一位充满理想的文官制度改革者，希望让政府用人更公平、更有效率。

他在州长艾尔・史密斯手下工作，展现出惊人的才干，也因推动改革而受到尊敬。但卡罗记录了他如何一步步转变：从一个想要改变制度的理想主义者，变成一个深谙权力运作、不择手段达成目标的政治操盘手。

1930 年代，摩西斯以公园与大型公共建设的推手闻名。他打造了长岛的琼斯海滩，让纽约市民有了壮观的公共海滩，也兴建了许多景观优美的公园道路。

这些建设在当时广受好评，也替他累积了巨大的声望和政治资本。然而卡罗也指出，这些建设的设计，处处反映了以汽车为中心的思维。

另一位评论者整理了摩西斯惊人的建设成果：1920 年代兴建了十三座长岛州立公园；到 1940 年，纽约的游乐场从一百一十九座增加到两百五十五座；1930 年代新增约五千英亩公园用地，之后又增加一万英亩；兴建了十座奥运规格的游泳池；在大都会区修筑了约六百英里的公园道路和高速公路，成为后来美国州际公路系统的范本。

书中最具争议的指控之一，是长岛公园道路上的天桥。卡罗写道，摩西斯刻意把天桥盖得很低，让公车无法通过，借此阻止依赖公车的低收入和非白人市民前往海滩与公园。

这个说法后来引起学术界的辩论。有社会学家认为摩西斯只是依照当时的标准做法；但也有城市规划学者实际测量后发现，摩西斯的公园道路天桥确实比其他类似道路低得多。历史学家肯尼斯・杰克森也质疑这个说法，以及书中另一项指控：摩西斯故意让市立游泳池的水很冷，以吓阻黑人前往。

摩西斯权力的核心，是三区大桥管理局等公共机构。这些机构可以收取过桥费、发行债券，资金源源不绝，又不必经过市议会或选民的同意。

他用这些资金兴建一个又一个新的建设，再用新建设带来的收入发行更多债券。这让他成为一台自我增长的权力机器，政治人物需要他的工程来创造政绩，也因此越来越难以挑战他。

评论者认为，卡罗最重要的贡献，就是看出摩西斯透过三区大桥管理局，创造了一个隐藏在民主监督之外、却比民选官员更有力量的「第四权」政府部门，并把这套行政机器如何运作解释得清清楚楚。

书中最令人心痛的章节，是跨布朗克斯高速公路的兴建。这条高速公路穿过布朗克斯的东崔蒙特社区，迫使数千名居民搬离家园，原本紧密的工人阶级社区因此被切开、瓦解。

卡罗亲自访谈了许多被迫搬迁的居民，记录他们的故事。他指出，在摩西斯的整个职涯中，大约有五十万人因为他的工程而被迫搬迁，林肯中心等大型开发案也伴随著大规模的社区迁移。

卡罗认为，摩西斯最深远的影响之一，是他一贯地优先兴建汽车专用的道路，而忽视、甚至阻挡大众运输的发展。

这种选择塑造了纽约几十年的发展模式：道路越盖越多，车流也越来越多，交通却没有因此改善，而依赖大众运输的市民则被忽略。这对城市的交通和社区凝聚力，都带来长远的影响。

摩西斯的权力最后在 1968 年画下句点。州长尼尔森・洛克斐勒成功挑战他的权威，把他对三区大桥管理局的控制权拿走。

此时的摩西斯，已经累积了一个未经选举的官员前所未有的影响力。他的故事，成为理解都市开发、土地使用和公共权力的经典案例。

本书的写作过程本身就是一个传奇。卡罗原本以为九个月就能写完，最后却花了七年。原稿长达约一百零五万字，编辑罗伯特・戈特利布坚持要删减，提醒他读者只会忍受一本摩西斯的传记。卡罗花了好几个月，把它删到大约七十万字。

五十年来，卡罗一直不愿意推出电子书版本，直到 2024 年才同意。纽约历史学会也在 2024 年为这本书的五十周年举办了特展。

摩西斯本人痛斥这本书充满错误、没有根据的指控和恶毒的人身攻击。历史学家杰克森则一方面称这本书是「不可思议的成就」，一方面也说它「有一千个错误」。2007 年出版的《摩西斯与现代城市》等书，则提出修正主义的观点。

经济学家杰森・巴尔甚至质疑副标题「纽约的没落」：他认为纽约在后工业时代的表现其实优于其他城市，部分正要归功于摩西斯的基础建设远见；他也批评本书对摩西斯的描写过于简化，助长了后来「不要盖在我家后院」的反开发风气。

这位评论者也认为，纽约在 1970 年代的困境，主要来自无能的市长、冗员过多的工会和适得其反的福利制度，而不是摩西斯的建设。他翻阅卡罗的档案笔记后认为，低矮天桥的主要目的，可能是执行「只限小客车」的规定、挡住商用车辆，而不是刻意排除黑人；不过他也承认，摩西斯的某些决定确实带有种族歧视。他同意卡罗对大众运输的批评：从不开车的摩西斯，无法理解整合大众运输的必要。

尽管有争议，《权力掮客》至今仍影响深远。现代图书馆将它列为二十世纪最重要的百本非虚构书籍之一。欧巴马总统说，他二十二岁时读了这本书，深深影响了他对政治的理解。新闻学院也常推荐它作为调查报导的范本。

对关心房地产与城市的人来说，这本书最大的价值，是让人看见：一条路、一座桥、一片住宅盖在哪里、盖给谁用，背后往往是权力的分配。